Projekt ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych - podstawowe założenia i polemika na temat nowego modelu ROP

13 sierpnia 2025 r. na stronie Rządowego Centrum Legislacji opublikowany został projekt ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (nr UC100). Proponowane rozwiązania wzbudzają jednak szereg zastrzeżeń, szczególnie w zakresie ich zgodności z normami Konstytucji RP, Dyrektywy 2008/98/WE oraz wymogami rozporządzenia PPWR. Przyjęcie projektu ustawy w przedłożonej wersji wydaje się nie tylko nieefektywne ekonomicznie, ale również nie przyniesie zakładanych korzyści środowiskowych.

Głównym celem projektu ustawy nr UC100 jest stworzenie w Polsce nowego modelu systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP) oraz dostosowanie krajowych regulacji do wymogów unijnego rozporządzenia (UE) 2025/40 z 19 grudnia 2014 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (PPWR).
Wejście w życie unijnego rozporządzenia PPWR zobowiązuje państwa członkowskie do wdrożenia regulacji prawnych dotyczących opakowań i powstających z nich odpadów. Najważniejsze z nich powinny określać obowiązki realizowane w ramach ROP oraz wyznaczać cele w zakresie recyklingu odpadów opakowaniowych.
W systemie ROP przedsiębiorcy powinni zapewniać środki finansowe konieczne do wypełniania obowiązków ROP, a szczególnie w zakresie selektywnej zbiórki odpadów opakowaniowych, ich transportu i recyklingu^[1].

Jaki problem ma rozwiązywać ustawa?

Według Ministerstwa Klimatu i Środowiska przedłożony 13 sierpnia 2025 r. projekt ustawy UC100 ma zapewniać stabilne finansowanie gospodarki odpadami w gminach oraz sprawiedliwy podział kosztów systemu ROP, zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”. Jak czytamy w ocenie skutków regulacji (ustawy UC100) obecny system:

nie zapewnia zadowalającego pokrycia kosztów selektywnego zbierania i transportu odpadów opakowaniowych pochodzących z gospodarstw domowych, które finansowane są przez mieszkańców z ponoszonych przez nich opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi^[2].

W ocenie projektodawcy nowy model ROP powinien pomniejszyć wydatki gmin i związków międzygminnych na gospodarkę odpadami komunalnymi o około 24%, a co za tym idzie zmniejszyć opłaty ponoszone przez mieszkańców na powyższy cel.

Jaki model ROP zakłada projekt ustawy UC100?

1. Definicja producenta. Dotychczasowe definicje wprowadzającego produkty w opakowaniach oraz wprowadzającego opakowania zostaną zastąpione definicją producenta zawartą z art. 3 ust. 1 pkt 15 PPWR.
2. Opłata opakowaniowa. W ramach odpowiedzialności finansowej producentów, wprowadzona zostanie opłata opakowaniowa, ponoszona przez producenta za każdy kilogram opakowania, w tym opakowania produktu w opakowaniu, które udostępnia po raz pierwszy na terenie państw członkowskich lub rozpakowuje, nie będąc użytkownikiem końcowym. Wysokość opłaty opakowaniowej dla poszczególnych materiałów opakowaniowych lub ich grup będzie ustalana przez ministra właściwego do spraw klimatu. Zwolnienie z opłaty opakowaniowej będzie przysługiwało wówczas, gdy jej kwartalna wysokość nie przekroczy 150 zł.
3. Uprawnienia marszałków województw. Kontrolę nad poprawnością naliczania i uiszczania opłaty opakowaniowej będą sprawowali marszałkowie województw. Podmiot ten będzie również odpowiedzialny za redystrybucję wpływów z tytułu tej opłaty oraz kontrolę recyklerów, eksporterów oraz wewnątrzwspólnotowych dostawców odpadów opakowaniowych.
4. Rola NFOŚiGW. Zadania organizacji odpowiedzialności producenta (PRO) powierzone zostaną NFOŚiGW. Podmiot ten będzie zarządzał środkami finansowymi z ROP, które będą przekazywane w formie wsparcia gminom, firmom odbierającym odpady komunalne z nieruchomości oraz zbierającym odpady opakowaniowe inne niż komunalne, przetwarzającym odpady opakowaniowe (sortownie, MBP) oraz recyklerom.
5. Zadania realizowane przez IOŚ-PIB. Zadaniem IOŚ-PIB będzie sporządzanie analiz, niezbędnych do ustalania stawek opłaty opakowaniowej. Ponadto podmiot ten będzie odpowiedzialny za przygotowywanie sprawozdań do ministra właściwego do spraw klimatu oraz Komisji Europejskiej.
6. Nadzór nad systemem ROP. Minister właściwy do spraw klimatu będzie uzgadniał zasady działania PRO, nadzorował NFOŚiGW oraz IOŚ-PIB, wydawał decyzje dla podmiotów samodzielnie realizujących ROP oraz powoływał Radę Dialogu ROP i organizował jej spotkania.
7. Poziomy recyklingu i opłata produktowa. Od 2028 roku zniesiona zostanie opłata produktowa oraz obowiązek osiągania przez producentów wnoszących opłatę opakowaniową określonych poziomów recyklingu.
8. BDO w nowym systemie ROP. W bazie BDO konieczne będzie utworzenie nowych wzorów kart ewidencji opakowań oraz sprawozdań dostosowanych do systemu BDO.

Dodatkowe efekty wejścia w życie ustawy UC100 i stanowisko wybranych organizacji branżowych

Według projektodawców niniejszej ustawy, wejście w życie jej przepisów, w tym zróżnicowanie wysokości opłaty opakowaniowej w zależności od trwałości, rozmiaru oraz przydatności do recyklingu, powinno zachęcić producentów do projektowania opakowań bardziej przyjaznych środowisku naturalnemu, zmniejszyć ilość powstających z nich odpadów oraz poprawić osiągane poziomy recyklingu.

Ponadto, jak czytamy w ocenie skutków regulacji, większe dofinansowanie zbierania, sortowania i przetwarzania odpadów opakowaniowych powinno wpłynąć na lepszą jakość zbieranych selektywnie odpadów oraz jakość materiału pochodzącego z recyklingu^[3]..

Niestety z powyższą argumentacją oraz przedłożonym rozwiązaniom trudno się zgodzić wprowadzającym produkty w opakowaniu oraz wielu przedsiębiorcom z branży gospodarki odpadami. Podstawową kwestią na jaką zwracają uwagę, jest niezgodność przedstawionych założeń ustawy UC100 z normami Konstytucji RP, Dyrektywy 2008/98/WE oraz wymogami rozporządzenia PPWR.

Dodatkowo w opinii wymienionych przedsiębiorców, wejście w życie ustawy w proponowanym kształcie, nie przyniesie oczekiwanych skutków środowiskowych, a co więcej - ich negatywne konsekwencje, w postaci np. wzrostu cen produktów i usług, odczują mieszkańcy gmin i konsumenci.

Poniżej prezentujemy wybrane uwagi do omawianego projektu ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych.

1. Państwowy monopol na działania w zakresie gospodarki odpadami.

Tym, co wyraźnie odróżnia nowe przepisy ustawy UC100 jest przekazanie NFOŚiGW roli organizacji odpowiedzialności producenta (PRO) . Podmiot ten jest państwową osobą prawną, powołaną w celu pełnienia zadań publicznych. Niestety zaproponowane przepisy nie zapewniają jasnych i transparentnych zasad jego funkcjonowania w zakresie gospodarki odpadami opakowaniowymi.

a. W projekcie nie ma celów, jakie NFOŚiGW ma realizować (np. corocznie) w zakresie utrzymania systemu gospodarowania odpadami opakowaniowymi, jak również nie są określone minimalne środki na ten cel pochodzące z opłat producenckich^[4].

b. Nie jest jasne w jaki sposób środki finansowe z ROP, wpłacone do budżetu NFOŚiGW, będą przekazywane właściwym podmiotom na zagospodarowanie odpadów opakowaniowych. Zanim środki te, w formie dofinansowania zostaną wypłacone powyższym podmiotom, konieczne będzie złożenie przez nich wniosku o finansowanie zawierającego sprawozdanie wnioskodawcy, raport biegłego rewidenta oraz zestawienie dowodów księgowych w zakresie poniesionych kosztów. Brak ustawowego określania sposobu weryfikacji i rozliczania kosztów prowadzi do arbitralności decyzji, a co za tym idzie pozbawienia tych podmiotów pewności, że rzeczywiście otrzymają wspomniane dofinansowanie^[5]. Od odmowy zatwierdzenia wniosku i wypłaty zwrotu kosztów nie będzie możliwości odwołania, co może prowadzić do bankructw (recyklerzy) lub dalszego wzrostu kosztów funkcjonowania systemu ROP^[6].

c. Szerokie kompetencje przyznane NFOŚiGW nie są powiązane z mechanizmami kontroli i nadzoru. W przypadku naruszenia przepisów lub zasad działania organizacji ROP, Minister właściwy ds. klimatu może wezwać NFOŚiGW do zaniechania naruszeń i wyznaczyć termin na ich usunięcie, jednak w projekcie ustawy nie przewiduje się żadnych mechanizmów sankcyjnych.

d. NFOŚiGW jest państwową osobą prawną, które z reguły nie wymagają zezwolenia lub rzadko są przedmiotem weryfikacji w zakresie zdolności organizacyjnych, finansowych czy struktury prawnej (np. forma spółki akcyjnej, wysoki kapitał zakładowy) wymaganych aktualnie od organizacji ROP.

Projekt ustawy nadaje również szerokie uprawnienia ministrowi ds. klimatu, równocześnie nie zapewniając wystarczającego udziału innych interesariuszy (przedstawicieli biznesu czy stron społecznych).

Minister będzie określał w drodze rozporządzenia m.in. stawki opłaty opakowaniowej (bez dialogu z przedsiębiorcami) oraz podział środków wpłacanych do budżetu NFOŚiGW. Powyższe decyzje będą dokonywane przy udziale Rady ROP, czyli organu opiniodawczo-twórczego powoływanego przez ministra ds. klimatu.

Trudno zgodzić się z założeniem, że zadaniem Rady ROP jest dopuszczenie czynnika społecznego do ustalania zasad ROP. Według projektu ustawy UC100 aż 13 na 22 członków Rady ROP będzie reprezentować administrację publiczną. W takiej sytuacji jakikolwiek sprzeciw ze strony przedstawicieli biznesu czy strony społecznej, wobec proponowanych rozwiązań, nie będzie miał szans na pozytywne rozpatrzenie.